Os Dono do Poder de
“O estamento burocrático desenvolve padrões típicos de conduta ante a coisa pública, apropriando-se dela como se privada fosse.” – Raymundo Faoro
O autor procura explicar a formação histórica do Estado brasileiro a partir de uma tese central: a persistência, desde Portugal medieval até o Brasil do século XX, de uma estrutura de poder patrimonial dominada por um estamento burocrático, isto é, uma camada dirigente ligada ao aparelho estatal que controla o poder político e, por meio dele, interfere decisivamente na economia e na sociedade. A história brasileira não poderia ser compreendida simplesmente como uma sucessão de regimes – Colônia, Império, República, democracia ou ditadura –, pois por trás dessas mudanças institucionais permanece uma estrutura de poder muito mais antiga. O Estado tende a conservar autonomia em relação à sociedade, apropriando-se da direção política e econômica e colocando sob sua tutela os diferentes grupos sociais.
A origem dessa estrutura estaria na formação da monarquia portuguesa. Faoro rejeita a ideia de que Portugal tenha desenvolvido uma organização tipicamente feudal, semelhante à de outras regiões da Europa. A monarquia portuguesa teria se formado sob forte centralização do poder real, inicialmente apoiada na guerra, na arrecadação de tributos e no controle dos municípios.
O patrimônio do rei confundia-se com os negócios do Estado, dando origem ao patrimonialismo: não havia uma separação nítida entre o patrimônio privado do soberano e a administração pública. A expansão da monarquia fortaleceu uma camada de servidores, juristas, funcionários, militares e administradores que passou a participar do exercício do poder. Essa camada não era simplesmente uma burocracia técnica no sentido moderno, mas um estamento, dotado de interesses, valores e formas próprias de reprodução. Com a Revolução de Avis de 1383-1385, essa estrutura se fortaleceu, combinando a autoridade real, os interesses comerciais e a expansão ultramarina. Portugal desenvolveu aquilo que Faoro chama de capitalismo politicamente orientado: o comércio e a acumulação econômica eram estimulados e organizados pelo Estado, por meio de monopólios, concessões, privilégios e regulamentações, e não através de uma economia de mercado plenamente autônoma diante do poder político.
Esse modelo foi transportado para o Brasil. A colonização não representou a criação de uma sociedade inteiramente nova e independente, mas a extensão ultramarina da estrutura portuguesa. As capitanias, o governo-geral, a distribuição das terras, a administração da justiça e a cobrança dos tributos foram organizados de maneira a preservar a ligação da colônia com a metrópole. Mesmo quando surgiram grandes proprietários, comerciantes, bandeirantes e chefes locais com considerável poder econômico e militar, o Estado procurou subordiná-los e incorporá-los à sua estrutura. O governo-geral representa justamente o movimento de centralização destinado a limitar a autonomia dos poderes locais. Por isso, Faoro rejeita a interpretação tradicional de que o Brasil colonial teria sido simplesmente uma sociedade feudal: a propriedade rural era importante, mas estava inserida em uma ordem política centralizada, cuja autoridade última permanecia vinculada à Coroa. A economia colonial, por sua vez, funcionava dentro do sistema de monopólios, privilégios e tributos que beneficiava a metrópole e os grupos associados ao aparelho estatal.
No final do período colonial, essa estrutura já havia produzido uma sociedade profundamente dependente do Estado. A Independência, portanto, não significou uma ruptura completa com o passado. A transferência da corte portuguesa para o Rio de Janeiro em 1808 reforçou a centralização administrativa e transplantou para o Brasil grande parte da máquina burocrática portuguesa. Com a Independência de 1822, essa burocracia foi nacionalizada, mas não substancialmente transformada. O novo Império preservou a estrutura centralizadora e o Poder Moderador tornou-se um dos instrumentos fundamentais para garantir a unidade do país e controlar os conflitos entre as forças políticas. A experiência descentralizadora da Regência produziu revoltas e instabilidade, levando à reação centralizadora que consolidou o Segundo Reinado. A alternância entre liberalismo e centralização não significava necessariamente uma disputa entre dois projetos sociais radicalmente diferentes: frequentemente eram diferentes grupos tentando conquistar o controle do mesmo aparelho estatal.
O Segundo Reinado constitui uma das manifestações mais acabadas do sistema estamental. O parlamentarismo brasileiro possuía instituições formalmente inspiradas no modelo inglês, mas funcionava dentro de uma estrutura muito diferente. O imperador, através do Poder Moderador, exercia papel decisivo na formação dos governos e na organização da vida política. As eleições, os partidos e o Parlamento existiam, mas o acesso efetivo ao poder permanecia fortemente condicionado pela máquina estatal e pelos grupos que a controlavam. A modernização econômica também não rompeu essa estrutura. O crescimento do café, a expansão das ferrovias, o desenvolvimento do crédito e a abertura econômica foram acompanhados por uma intensa intervenção do Estado. Bancos, concessões, empréstimos, emissões e negócios públicos criaram oportunidades para grupos privados próximos ao poder. Dessa forma, a modernização econômica podia ocorrer sem que se constituísse plenamente uma sociedade liberal, na qual a iniciativa econômica tivesse autonomia diante do Estado.
A crise do Império e a proclamação da República tampouco eliminaram essa lógica. O liberalismo republicano associou-se em grande medida aos interesses das oligarquias rurais e à reivindicação de maior autonomia dos estados. O federalismo enfraqueceu o centro e fortaleceu os poderes regionais, mas não criou uma efetiva soberania popular. A República Velha desenvolveu a política dos governadores e o coronelismo, formando uma cadeia de relações entre o poder federal, os governos estaduais, as oligarquias regionais e os chefes locais. A representação política permanecia restrita, enquanto a população, em grande medida, permanecia afastada das decisões efetivas. O sistema republicano introduziu novas formas institucionais, mas o problema fundamental permanecia: o aparelho político continuava sendo apropriado por grupos dirigentes que se reproduziam através do próprio Estado.
A crise da República Velha abriu espaço para a Revolução de 1930 e para a ascensão de Getúlio Vargas. Esse processo foi menos uma ruptura absoluta do que uma reorganização do estamento e do poder estatal. O Estado torna-se novamente mais centralizado, reduzindo o poder das oligarquias estaduais e assumindo funções econômicas e sociais cada vez maiores. A industrialização, o planejamento, a regulamentação do trabalho, o controle do crédito e a criação de instituições estatais ampliam enormemente a capacidade de intervenção do governo. O Estado passa a ser simultaneamente instrumento de modernização econômica e mecanismo de tutela social. O regime de Vargas, especialmente a partir de 1937, representa uma forma autoritária dessa tradição: o chefe político apresenta-se como protetor e intérprete das necessidades populares, mas a participação autônoma da sociedade permanece limitada. O Estado concede benefícios e direitos, mas conserva o controle sobre os canais através dos quais esses benefícios são distribuídos.
A burocracia moderna pode ser entendida como um corpo técnico e administrativo destinado a executar decisões do Estado. O estamento burocrático é algo mais amplo: trata-se de uma camada social e política que utiliza o aparelho estatal para exercer poder, controlar oportunidades, distribuir cargos, concessões e privilégios e orientar a própria economia. Ele também não se confunde simplesmente com uma classe social, porque seus integrantes podem provir de diferentes setores da sociedade. O elemento que os une é sua posição dentro do aparelho de poder. Por isso, o estamento pode incorporar indivíduos de diferentes origens e até absorver novos grupos sociais, desde que estes sejam integrados à sua lógica de funcionamento.
A consequência dessa estrutura é que modernização não significa necessariamente transformação estrutural. Portugal e Brasil podem incorporar máquinas, empresas, técnicas, instituições jurídicas e ideias políticas vindas de sociedades mais desenvolvidas sem abandonar o núcleo patrimonial de sua organização política. O capitalismo pode desenvolver-se sob a tutela do Estado, o liberalismo pode coexistir com práticas patrimonialistas, eleições podem existir sem que a população controle efetivamente o processo político, e instituições constitucionais podem funcionar paralelamente a relações pessoais de poder. É por isso que o autor critica aquilo que chama de “política silogística”, isto é, a tendência brasileira de tentar construir a realidade social por meio de leis, constituições e modelos importados, sem considerar suficientemente as condições históricas concretas do país.
O livro também apresenta uma interpretação particular do papel das elites, das classes sociais e das Forças Armadas. Faoro considera inadequado explicar a história brasileira como simples luta entre classes econômicas. Os diferentes grupos sociais – proprietários rurais, comerciantes, industriais, trabalhadores, militares – podem ser incorporados ou afastados conforme sua relação com o aparelho estatal. As Forças Armadas, sobretudo a partir da República, tornam-se importantes porque podem atuar como componente do próprio estamento dirigente, especialmente nos momentos em que ocorre uma crise de comando político. Os movimentos de 1889, 1930-1937 e 1945 são analisados nesse sentido: não simplesmente como expressão direta de uma determinada classe, mas como momentos de reorganização do centro estatal.
Os Donos do Poder sustenta que a grande continuidade da história portuguesa e brasileira está na capacidade do Estado patrimonial de absorver, domesticar e reorganizar as forças que poderiam transformá-lo. As mudanças acontecem, às vezes de maneira profunda na economia, na sociedade e nas instituições, mas são frequentemente incorporadas pelo próprio aparelho estatal. O estamento adapta-se às novas circunstâncias, substitui seus integrantes, incorpora novas elites, adota novas ideologias e utiliza novas técnicas administrativas, mas preserva sua posição de comando. O resultado é uma sociedade em que o Estado aparece simultaneamente como protetor, distribuidor de benefícios, regulador da economia e centro de poder, enquanto a sociedade civil permanece relativamente dependente dele.
A expressão “viagem redonda” utilizada no capítulo final, sintetiza essa interpretação. A história parece avançar por diferentes regimes e ideologias – monarquia, liberalismo, federalismo, República, nacionalismo, industrialização, autoritarismo – mas retorna repetidamente ao mesmo núcleo estrutural: o patrimonialismo, o estamento burocrático e o capitalismo politicamente orientado. A Independência não destruiu a estrutura herdada de Portugal, a República não eliminou o patrimonialismo imperial, o liberalismo não dissolveu a tutela estatal, e a modernização econômica não produziu automaticamente uma sociedade politicamente autônoma. O problema fundamental não é simplesmente a existência de governos autoritários ou de determinados governantes, mas a persistência histórica de uma estrutura na qual o Estado se coloca acima da sociedade e uma camada dirigente se apropria do aparelho estatal para governar, distribuir recursos e controlar as transformações sociais.
A galopante decadência espiritual, intelectual e moral da sociedade brasileira (e, consequentemente ,dos membros do estamento burocrático) nas últimas décadas, fez com que o caráter patrimonialista do Estado se exacerbasse. O povo brasileiro se encontra impotente e desesperançado diante do estamento burocrático que (a) manipula o processo eleitoral, definindo seus vencedores, (b) segue elevando a carga tributária já em patamares escruchantes, (c) aplica a lei conforme seus interesses próprios, inclusive blindando seus membros de serem processados por atos ilícitos, (d) segue ampliando seus benefícios pecuniários legais (mas cada vez mais imorais) e ilegais (alcançando níveis inauditos de corrupção), (e) segue concentrado poder na esfera federal em detrimento dos estados e municípios, afastando o povo ainda mais do centro decisório. e (f) segue ampliando seus cúmplices abarcando mais esferas da sociedade como a mídia, as classes intelectual, eclesiástica e artística, e conluiados internacionais para participarem do butim; e montando um exército de dependentes através de uma miriade de bolsas-auxílio.
Notas
Raymundo Faoro (1925-2003) nasceu em Vacaria (RS), Brasil.
Jurista, sociólogo, historiador, cientista político e escritor. Foi presidente da Ordem dos Advogados do Brasil, de 1977 a 1979, e membro da Academia Brasileira de Letras.
A valiosa interpretação da formação politica brasileira de Os Donos do Poder acabou municiando a esquerda (Lula chegou a convidar Faoro para ser seu vice na eleição de 1989) que ao chegar ao poder exacerbou exponencialmente o domínio do estamento burocrático e os mecanismos patrimonialistas.
Os Donos do Poder: Formação do Patronato Político Brasileiro foi publicado originalmente em 1958 e profundamente revisto para a segunda edição de 1975. Olavo de Carvalho tinha clara preferência pela primeira edição, dizendo que Faoro havia “estragado” o livro na segunda edição.
Os Donos do Poder foi um marco na interpretação do Estado brasileiro, rompendo com as equivocadas explicações positivista e marxista que predominavam no pensamento brasileiro do pós-guerra.
No modelo contratualista experimentado da Europa feudal, diferentes grupos sociais desenvolvem interesses próprios e negociam sua participação no poder. No modelo patrimonialista, ao contrário, o poder se concentra no soberano e a participação social ocorre principalmente por cooptação.
Bibliografia para aprofundamento sobre o patrimonialismo: Economia e Sociedade (1921) de Max Weber: É a fonte conceitual da distinção entre dominação tradicional, patrimonialismo, burocracia e dominação racional-legal. O Minotauro Imperial: A Burocratização do Estado Patrimonial Brasileiro no Século XIX (1978) de Fernando Uricoechea: Trata diretamente da formação e burocratização do Estado patrimonial no Império. Bases do Autoritarismo Brasileiro (1982) de Simon Schwartzman: Ênfase sobre os mecanismos pelos quais o Estado neopatrimonial coopta setores sociais e impede ou deforma formas autônomas de representação política. O Dinossauro: Uma Pesquisa sobre o Estado, o Patrimonialismo Selvagem e a Nova Classe de Intelectuais e Burocratas (1988) de José Osvaldo de Meira Penna: É uma interpretação mais ensaística e crítica do crescimento do Estado e da burocracia, mas dialoga diretamente com a tradição patrimonialista. A Ideia de Liberdade no Estado Patrimonial e no Estado Fiscal (1991) de Ricardo Lobo Torres: Sua questão fundamental é a transformação histórica do Estado patrimonial, que se sustenta fundamentalmente em seu próprio patrimônio e em relações fiscais de caráter senhorial, no Estado fiscal, financiado por tributos cobrados da sociedade, mas limitado juridicamente pelos direitos individuais, pela legalidade e pelo consentimento. O Patrimonialismo Brasileiro em Foco (2015) e A Querela do Estatismo (1978) de Antonio Paim: Relaciona a tradição política brasileira ao estatismo, à herança portuguesa e à dificuldade de consolidação de uma tradição liberal autônoma. Patrimonialismo e a Realidade Latino-Americana (2017), A Análise do Patrimonialismo através da Literatura Latino-Americana: O Estado Gerido como Bem Familiar (2008), A Grande Mentira: Lula e o Patrimonialismo Petista (2015) e Narcotráfico, Patrimonialismo e Violência: Desafios no Brasil (2019) de Ricardo Vélez-Rodríguez: Acrescentaria ainda Castilhismo: uma filosofia da República (2000), porque Vélez interpreta o castilhismo como uma manifestação particularmente importante da tradição estatal autoritária brasileira, embora o objeto do livro seja mais específico. Coronelismo, Enxada e Voto (1948) de Victor Nunes Leal e O Mandonismo Local na Vida Política Brasileira (1969) de Maria Isaura Pereira de Queiroz: Não constroem simplesmente uma “teoria do patrimonialismo”, mas são importantes para compreender empiricamente as relações entre poder público, poder privado, clientelismo, poder local e Estado que cercam o problema patrimonial brasileiro. Raízes do Brasil (1936) de Sérgio Buarque de Holanda: Aborda a confusão entre família e Estado.
